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发布日期:2019-09-04 02:46:17      来源:百度新闻      浏览量:141


【摘要】

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案。集体经营性建设用地入市作为此次修法中最大的亮点和创新。

【正文】

      2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案。集体经营性建设用地入市作为此次修法中最大的亮点和创新。

什么是集体经营性建设用地入市

      在原有土地管理法的框架下,集体建设用地与国有建设用地的法律地位是不平等的,集体土地在很多情形下不能直接作为建设用途,必须征收为国有土地之后由地方政府来统一供应,这便是地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。集体经营性建设用地入市,就是赋予集体建设用地与国有建设用地在同一市场上的同等权能,使得作为土地所有者的农民集体可以像城镇国有土地所有者一样直接向市场中的用地者以出让、出租或作价出资入股等方式让渡一定年限的集体经营性建设用地使用权并获取对价收益,而不再需要先行征收为国有土地;同时,依法入市的集体经营性建设用地使用权享有与国有建设用地使用权同等的权能。

      集体经营性建设用地入市虽然是首次被正式法律制度所确认,但却具有长期而丰富的实践基础,是基层改革探索与中央顶层设计互动的成果。早在1992年,广东南海就在土地股份合作制的框架下开启了集体经济组织在不改变土地所有权的前提下直接向外来企业出租集体土地或厂房的探索;自1999年起,原国土资源部开始在安徽芜湖、江苏苏州、河南安阳、广东顺德、浙江湖州以及上海等地广泛开展集体建设用地使用权流转试点。2007年,成渝地区在全国统筹城乡综合配套改革试验区框架下也开展了集体建设用地流转探索。2008年十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。但后续的落实举措一直没有启动。十八大以后,改革明显加速:2013年十八届三中全会对集体经营性建设用地入市改革作出了总体部署,2014年12月中办、国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,详细勾画了开展集体经营性建设用地入市改革试点的蓝图,2015年2月全国人大常委会又授权国务院在全国33个试点县市调整实施有关法律开展包括集体经营性建设用地入市在内的“三块地”改革的试点。4年多的试点探索表明,集体经营性建设用地入市改革在提高土地资源配置效率、壮大集体经济和保护农民土地财产权益、促进社会和谐、促进城乡融合发展和乡村振兴等方面成效显著。此次写入《土地管理法》的集体经营性建设用地入市制度,既是将中央改革决策转化为立法的重要举措,也是对改革试点探索形成的“可复制、能推广、利修法”的成熟经验的总结提炼。

为什么要实行集体经营性建设用地入市

      集体经营性建设用地入市,丰富了土地公有制的实现形式,是中国特色社会主义土地管理制度的重要创新。1982年国家将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写入《宪法》,国有建设用地有偿使用制度在全国铺开,从而开启了通过“两权分离”途径实现土地公有制与土地市场化有偿使用制度相结合的伟大尝试。27年后《土地管理法》进一步允许集体经营性建设用地入市,则是在深化市场经济体制改革的背景下,进一步在更广阔的范围内深入探索“坚持土地公有制”与“坚持市场化配置土地资源”相结合,是社会主义土地公有制下土地利用“两权分离”实践的深化。不仅如此,集体经营性建设用地入市会极大壮大集体经济、强化集体所有权的行使,这也使其成为落实集体所有权、巩固集体所有制、丰富公有制实现形式的创新举措。

      集体经营性建设用地入市,是健全城乡融合发展体制机制、推进新型城镇化的关键举措。改革开放以来四十多年的征地过程,事实上是一个不断从农村向城镇输血的过程,农村向城镇的低价供地带来了城镇尤其是城镇基础设施的高速发展,但却并没有同步促进农村的发展。与此同时,基于征地的垄断供地模式激励政府在快速城镇化的过程中“重地不重人”,政府通过低价征收农民土地和高价垄断出让而获取土地价差,同时通过投资于城市基础设施建设经营城市而进一步提升地价,但却没有动力去解决失地农民和进城农民工的住房安居等问题,这种城镇化模式虽然带来了城市的快速发展和城市自身的现代化,但也加剧了城乡发展差距。因此,通过征地模式为快速城镇化和工业化以及城市发展提供廉价土地和资金的发展模式亟待扭转。通过集体经营性建设用地流转打破建设用地征地供给模式,让原本属于农村的资源和财富更多地留在农村,让农村和农民更多更好分享发展过程中的土地增值收益,是破除城乡融合发展体制机制障碍、推进新型城镇化、实施乡村振兴战略的基本要求。

      集体经营性建设用地入市,是优化土地资源配置、保护耕地的必然要求。集约节约用地是我国的一项基本国策,但由征地供给模式引发的粗放用地和结构失调则与这一政策目标背道而驰。由于土地征收的范围几乎不受限制,且长期以来实行较低的补偿标准,城市建成区低成本粗放扩张,优质耕地被大量征占,取而代之的是大规模的开发区。集体经营性建设用地入市通过为农村建设用地配置引入市场机制的方式,有利于促进建设用地的节约集约利用,提高土地资源配置效率,减轻耕地保护压力。

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